随着各地密集启动土地制度改革试点，今年两会期间土地制度改革成为各界关注的焦点。全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文6日就中国农村下一步土地制度改革工作做出解读。他表示，推进农村集体建设用地进入市场，仍有多重法律障碍尚待清除，包括当前的土地使用权仍然不能用于抵押或担保。
在陈锡文看来，土地制度改革是一个系统工程，涉及方方面面。就农地入市而言，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以进入市场，和国有土地同权同地同价。要推进这项工作，涉及一系列法律法规都有待清理，包括宪法、土地管理法、物权法、担保法等。目前，这些法律规定农村土地的使用权不能出让、出租或抵押和担保，直接导致相关工作无法开展。
陈锡文说"目前的解决方案是通过试点实践，再根据经验对法律法规进行‘立、改、废’。从各地试点的情况来看，真正符合规划和用途管制的农村建设用地进入市场，和国有土地同地同权同价的试点还没有开始，还在等着有序安排推进。"
《经济参考报（微博）》记者此前走访多地发现，目前试点开展农地经营权抵押贷款的地区，都或多或少因为法律、政策的现实阻碍而困难重重。以北京为例，农地经营权抵押业务所涉及的农地经营权并非是真正的抵押，而是以担保物的方式作为贷款评估的依据，因此，银行在贷款风险处置时，并不能通过法院拍卖的形式来处置不良资产。银行在风险防控过程中，只能事先与农户协商，当长期无法偿还贷款时，就把土地经营权在农村产权交易中心登记进行转让，而转让得到的租金用于偿还银行贷款。
对于土地经营权抵押贷款，银监会6日发文表示坚持"试点先行".银监会指出，按照中央关于"允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资"和"慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让"的要求，慎重稳妥开展土地承包经营权和农民住房财产权抵押融资试点，发挥其在信贷融资方面的作用。
不过，银监会也强调，要"坚持依法自愿有偿原则，操作过程中要注重做到不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权益。要结合抵押业务特点，探索融资模式，创新融资产品，完善业务流程".
"如果法律障碍不扫清，地方试点土地经营权抵押贷款的积极性将大大降低，并且，如果有金融机构在操作，最终一旦真的贷款出现无法偿还的问题，农地无奈挂牌转让会引发一些法律纠纷，这种风险隐患是存在的。"一位接近银监会的人士对《经济参考报》记者分析称。
对此，全国政协委员夏涛指出："当前，要尽快推动相关法律法规修订，稳定农村承包关系，探索三权分置有效形式，抓紧研究承包土地的经营权抵押、入股具体实施办法。"
全国政协委员白先进认为"最好能建立一个公开透明的交易平台，通过市场化的手段促成农地入市，同时保证公平合理的收益分配。"
对于"三农"贷款尽职调查，全国政协委员、安徽省政协副主席赵韩建议"由农村土地管理机构设立土地承包经营权价值评估机构，加大专业资质评估人员培训，对土地承包经营权价值评估，为金融机构开展农村土地承包抵押贷款提供有效的服务。"
此外，在风险处置方面，赵韩认为，应建立贷款损失保障或补偿机制，在贷款发生违约、金融机构实现抵押权较难时，实施抵押物收购或进行贷款风险补偿，弥补可能出现的不良贷款风险。加大对土地流转保险的政策性补助，鼓励保险机构设立土地流转保险品种，多渠道强化保障能力。
（经济参考报）
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